江西省豐城市信訪局接待室，中央信訪督查組約談信訪人。新京報記者 賈世煜 攝

　　這次督查從某種意義上來說，可以視為雙向規(guī)范的“信訪公開課”。雙向規(guī)范意味著，這個信訪公開課所面向的對象不只是信訪群眾，還包括地方政府。地方政府是首先要被規(guī)范的對象，因為他們通常是強勢的一方。

　　——中央督查組赴江西組組長、國家信訪局辦信二司副司長朱選文

　　3月25日下午，江西省豐城市信訪局接待室，坐在專程從北京趕來的中央督查組面前，石灘鎮(zhèn)村民彭鑫的心情有些復(fù)雜。

　　從2014年開始，這位曾表示“若不制止強征將有慘案發(fā)生”的訪民，已針對“地方政府強征林地”等問題，累計在網(wǎng)上信訪90多次，信件信訪20多次。但在督查組從北京趕到江西之前，這一事項尚未得到妥善解決。

　　這天，中央督查組同時約談彭鑫和地方政府負責人。談話進行了兩個多小時。對于彭鑫提出的疑問和訴求，當?shù)叵嚓P(guān)負責人都要一一作出回應(yīng)。

　　類似的場景也在此次督查的其他省份出現(xiàn)。

　　在與中央督查組赴江西實地督查的過程中，記者觀察發(fā)現(xiàn)，對于地方來說，面對由國家信訪局會同國土部、住建部、農(nóng)業(yè)部和媒體記者組成的督查組，并不是件輕松的事。同樣，中央督查組也需要“見招拆招”，在與地方的博弈中尋找合作之道，推動信訪事項的解決。

　　“程序不規(guī)范，第一步就敗下陣”

　　3月22日下午，江西撫州市崇仁縣的一間會議室里，針對郭圩鄉(xiāng)村民胡鋒越級上訪事項中的程序性問題，督查組成員向地方干部發(fā)問。

　　“信訪人有沒有在答復(fù)意見書上簽字？”督查組成員、國家信訪局辦信一司辦信四處副處長朱穎提出疑問。郭圩鄉(xiāng)書記和當?shù)匦旁L局干部沒有正面回答，而是一直講述為什么沒有簽收。

　　幾分鐘后，中央督查組赴江西組組長、國家信訪局辦信二司副司長朱選文將其打斷，“請你們直接回答有沒有簽字就行。”

　　“這個事情我們以后注意改正。”郭圩鄉(xiāng)書記承認沒有簽字。她有些尷尬，把這句話重復(fù)了兩遍。

　　不止是當面提問，督查組還要趕到當?shù)匦旁L局，通過網(wǎng)上信訪系統(tǒng)查閱當?shù)匦旁L程序的相關(guān)記錄。

　　這是國家信訪局在第二批信訪督查中亮出的“新招”。第二批督查的80件信訪事項中，包括35件訴求類事項和45件越級進京上訪事項。用督查組的“行話”來說，訴求類事項也叫實體性信訪事項，越級進京上訪事項也叫程序性信訪事項。對于程序性信訪事項，國家信訪局要求重點督查受理、辦理、送達、錄入等工作程序落實情況。

　　朱選文說，從某種程度上來說，對程序性事項的督查比實體性事項的督查可能更重要。“程序不規(guī)范，等于說第一步就敗下陣來。這直接影響地方政府的公信力，而且難以保證實體的公正。”

　　他還提到，督查程序性事項并不是只關(guān)注程序中的問題，還要根據(jù)督查事項的具體情況綜合考量。如果有利于推動解決問題、實現(xiàn)案結(jié)事了，就會及時介入實體性督查，將實體性督查和程序性督查一并進行。

　　新京報記者注意到，第二批督查還首次吸納了省市信訪局分管督查的主要官員參與。在此次督查的六個組中，副組長均為從各省市信訪局抽調(diào)的主抓督查的副廳級干部。

　　一位參與國家信訪局今年兩批督查的督查組成員分析認為，考慮到日后工作中還要和地方打交道，國家信訪局相關(guān)業(yè)務(wù)司室的干部可能會有些顧慮。相對而言，作為省市信訪局主要官員，各組的副組長在督查過程中相對超脫，更能放手去做。

　　“我們不是貓鼠關(guān)系”

　　根據(jù)國家信訪局的部署，對于督查的群眾訴求類事項，中央督查組在各地需完成6個規(guī)定動作，分別是聽取匯報、查閱案卷材料、實地察看現(xiàn)場、約談相關(guān)單位和人員、走訪信訪人以及向當?shù)攸h委政府反饋督查意見。

　　新京報記者觀察發(fā)現(xiàn)，在信訪督查的具體操作中，這些規(guī)定動作的實現(xiàn)是否能不打折扣，往往需要中央督查組與地方多次“過招”。同時，中央督查組還需獲得地方的信任，從而形成合力，共同尋找解決信訪事項的辦法和途徑。

　　“我們不打無準備之仗。”趕赴江西之前，朱選文就提出要求。3月20日，帶著工作要點和方案，督查組一行10人來到江西。但面對國家信訪局各個業(yè)務(wù)司室從大量信訪事項中篩選出的督查事項，提前備好的督查“攻略”遠遠不夠。

　　當天晚上的碰頭會上，中央督查組成員普遍提出，一定要讓地方盡快將13件督查事項的詳細材料匯總上交。“如果沒吃透案情，可能在匯報會提問時一下子就被駁回來了。”也有督查組成員表示擔心，“我們面對的可能是‘包裝’好了的相關(guān)材料。”

　　讓督查組有些意外的是，江西省信訪局當晚就將案卷材料送到了督查組每一個成員手上。不過，這并不意味著督查組的擔心沒有道理。在這本506頁，記載13件督查事項相關(guān)內(nèi)容的案卷材料上，督查組成員發(fā)現(xiàn)了不少問題。而每一個問題背后，都可能潛藏著地方政府在解決信訪事項中存在的問題。

　　而這種博弈在約談信訪人的環(huán)節(jié)體現(xiàn)得更為明顯。

　　3月27日下午，南昌縣的信訪工作匯報會上，面對中央督查組約談信訪人的要求，當?shù)馗刹匡@得有些為難，“你們亮明身份的話，可能會助長信訪人越級進京上訪的情緒。”

　　朱選文當即反駁，“見信訪人也是為了兼聽則明。如果信訪人的訴求無理，不正是做好信訪群眾思想疏導(dǎo)工作的良機嗎？”

　　態(tài)度鮮明的反問讓當?shù)馗刹侩y以推脫，當場表示第二天就安排約談信訪人。

　　事后，朱選文告訴新京報記者，地方在面對中央督查組的時候可能存在顧慮，擔心一些信訪人因為中央督查組的介入，順勢增加不合理的信訪訴求。但督查組不會支持信訪人的不合理訴求。而且，督查組不是來挑刺的，與地方政府之間更多的是合作。

　　在與中央督查組配合完成信訪事項的督查后，不少地方的主要官員也對這一說法表示認可。

　　“面對督查組，一開始我是設(shè)防的。”豐城市市長金三元說，原以為地方政府和中央督查組之間是貓鼠關(guān)系，沒想到不是這樣。他還在反饋會上向中央督查組提出建議：信訪督查除了常態(tài)化之外，還可以對征地拆遷等問題進行專題督查。

　　“督查組不是包青天”

　　3月25日，在向督查組訴說當?shù)卣趶娬魍恋剡^程中的過激行為時，彭鑫不時停頓，同時將目光投向中央督查赴江西組副組長、河南省信訪局副局長李全勝。“李組長，你是包青天啊！”

　　李全勝接過話頭，“老鄉(xiāng)，我們不是包青天，但督查組到江西是專門為解決你這個事情而來的。”

　　類似的情況在南昌縣也曾出現(xiàn)。3月28日下午，江西南昌縣政府的一間會議室里，信訪人陳小東在向督查組組長朱選文反映信訪情況時說，“朱領(lǐng)導(dǎo)，你是青天大老爺。”

　　在長達十多天的督查過程中，朱選文多次表態(tài)，“督查組不是包青天。”

　　這一表態(tài)的背后存在現(xiàn)實考量。在督查組選擇的信訪事項中，不少都是難以化解的積案，且多涉及征地拆遷等普遍問題。而且，督查組此行帶著媒體，整個督查情況將面向社會公開。這些都讓地方政府感到壓力。

　　值得注意的是，中央督查組要面對的不只是地方干部。督查過程中，約見信訪人是規(guī)定動作。面對不同的信訪人，以什么樣的姿態(tài)來應(yīng)對，也是中央督查組需要考慮的問題。

　　在朱選文看來，老百姓將督查組稱為“包青天”，反映出信訪群眾“信上不信下”的問題。他表示，“包青天”暗含著人治的意味。但中央督查組并不是“大包大攬”，而是將事項落實到有權(quán)處理機關(guān)，明確其處理問題的主體責任，推動信訪事項按照職責權(quán)限依法按程序得以解決。

　　雙向規(guī)范的“信訪公開課”

　　去年5月1日起，國家信訪局出臺的《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》開始實施。《辦法》規(guī)定，越級走訪事項將不被受理；應(yīng)到省內(nèi)而未到省內(nèi)信訪的事項，或者信訪事項已經(jīng)復(fù)核終結(jié)的，中央和國家機關(guān)來訪接待部門將不再受理。

　　數(shù)據(jù)顯示，2014年5月，進京上訪人次同比下降56.4%。國務(wù)院副秘書長、國家信訪局局長舒曉琴在此次督查開始前的統(tǒng)籌實地督查工作座談會上提到，去年5月份以后，到國家信訪局上訪的人數(shù)下降了36%。

　　但是，就此次督查的信訪事項來看，仍有部分越級上訪情況存在。南昌縣的陳小東就曾越級進京上訪，并因在中南海擾亂公共秩序受到北京公安機關(guān)的訓(xùn)誡。在督查中約談陳小東時，朱選文特意問了句，“你上訪是先到縣里還是先到市里？”

　　陳小東擺了擺手，“當然是先到縣里。不能越級上訪。”

　　朱選文說，十八大以來，國家信訪局先后推出了施行逐級走訪、推進網(wǎng)上信訪、打造陽光信訪、實行信訪事項滿意度評價等一系列改革措施。在這次督查中，檢驗這些改革措施在基層的落實、落地情況，非常必要。

　　他打了個比方，這次督查從某種意義上來說，可以視為雙向規(guī)范的“信訪公開課”。

　　“雙向規(guī)范意味著，這個信訪公開課所面向的對象不只是信訪群眾，還包括地方政府。”朱選文說，地方政府是首先要被規(guī)范的對象，因為他們通常是強勢的一方。

　　“信訪公開課”的說法，還多次出現(xiàn)在地方政府的口中。按照慣例，每件信訪事項的最后一個規(guī)定動作，是由督查組向地方政府反饋督查意見。反饋會上，面對督查組提出的意見，不少地方政府官員均表態(tài)說，中央督查組在督查過程中處理信訪問題的方式和技巧，對他們來說是一堂值得學(xué)習(xí)的信訪課。

　　豐城市市長金三元就在反饋會上提出，豐城也要學(xué)習(xí)中央督查組的工作方式，在市里篩選信訪事項開展督查。

　　“督查不能走了就完了”

　　從3月20日出發(fā)到4月1日返回北京，中央督查組赴江西組用12天時間完成了對13件信訪事項的督查，基本上是每天1件。

　　需要指出的是，這些信訪事項的選擇有著多重考量。國家信訪局督查室主任潘建民告訴新京報記者，對信訪事項的選擇主要有兩個標準。首先是信訪事項是否具有典型性和普遍性。國家信訪局會重點選擇涉及人數(shù)較多的事項，主要是征地拆遷等涉農(nóng)信訪事項。第二是地方政府對信訪事項的辦理程序是否規(guī)范。比如說有沒有按照逐級走訪的要求來接待老百姓，是否及時辦理信訪事項，對老百姓反映的問題有沒有避重就輕等等。

　　“今年會對數(shù)百件信訪事項進行督查，選擇的概率是千里挑一。”潘建民透露，國家信訪局已開始籌備將在5月份進行的下一批督查，目前正在選擇信訪事項。

　　有訪民向記者表示擔心，督查組走了，地方政府不按照督查要求處理信訪事項怎么辦？

　　“人雖然回來了，但是仍在跟蹤，會一直跟到問題解決。”潘建民說，對于每一件信訪事項，地方政府都要向省聯(lián)席辦報告，給出解決信訪事項的時間表。對于督查的整體情況，國家信訪局還將匯報給中央領(lǐng)導(dǎo)。

　　國家信訪局局長舒曉琴表示，督查后解決問題還有個過程，不能走了就完了，需要后續(xù)跟蹤環(huán)節(jié)。信訪事項實地督查后，由提供信訪事項的原業(yè)務(wù)司室繼續(xù)跟蹤督查建議的落實情況，并報告信訪事項的化解情況。她還提到，督查結(jié)果一定要公開。公開以后是一個考驗，對地方政府和部門也是倒逼。

　　朱選文告訴記者，各業(yè)務(wù)司室跟蹤督查建議的方式一般是打電話或者發(fā)函，對督查建議的落實情況進行了解。“也可能再去實地督查。”

　　如果出現(xiàn)督查組走之后問題依然沒有解決的情況怎么辦？舒曉琴表示，督查工作不僅要推動問題解決，還要和問責相結(jié)合。如果確實是地方對信訪事項不作為、亂作為，造成問題久拖不決的，該問責的要問責。

　　“下一步督查，我們要加大問責的力度。如果不問責，一些地方還會出現(xiàn)這樣的問題。”舒曉琴說。(文中信訪人均為化名)

　　記者觀察

　　督查組走了之后

　　在3月20日到3月29日十天的時間里，我和督查組輾轉(zhuǎn)江西省撫州、宜春、南昌下屬的多個縣市，對13件涉農(nóng)信訪事項進行督查。

　　中央督查組來到地方，尤其是帶著媒體一起，往往會讓地方充滿警惕。而在督查組查閱卷宗、聽取匯報、約談信訪人等一系列工作流程中，地方政府有一定造假空間，如卷宗可能丟失部分材料。

　　另一邊，中央督查組也對此存在擔心。每到一地，督查組組長都會盡量安撫地方黨政官員的情緒，告訴他們“督查組不是來找茬的”。

　　在親歷的5件信訪事項中，多數(shù)地方政府的表現(xiàn)是坦誠的。但也有因自身利益存在阻撓的情況。

　　從江西某縣離開后，因地方政府征地而上訪的訪民老王多次來電話。“村里的干部說，督查組走了，他們該怎么著還怎么著。”記者向督查組組長朱選文提出擔心。他說，國家信訪局會進行后續(xù)督查，必要的話還可能再次實地督查。

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