改革的頂層設(shè)計一個最根本的目標，就是要調(diào)整不合理的利益格局，遏制既得利益的膨脹。強調(diào)改革的頂層設(shè)計，強調(diào)改革進入打“攻堅戰(zhàn)”階段，就是要“攻”調(diào)整利益格局、遏制既得利益膨脹這個“堅”。

　　在改革進入“深水區(qū)”、攻堅在即的今天，“改革的頂層設(shè)計”問題引起人們廣泛關(guān)注。這一概念，表達出我們對推進全面改革的一種新認識。但從實際情況看，人們對“頂層設(shè)計”的理解并不一致，甚至存在不少認識上的誤區(qū)。澄清這些誤識，無論對準確把握改革的目標和方向，還是對拿捏改革尺度，都非常重要。

　　在我看來，“改革的頂層設(shè)計”不是一個空泛的概念，也不是一個什么都可以隨便往里裝的筐，而是針對現(xiàn)階段改革狀況提出的戰(zhàn)略思考，至少在四個方面應(yīng)有明確的界定。

　　頂層設(shè)計不是事無巨細的執(zhí)行方案

　　在科技領(lǐng)域，一談到“設(shè)計”，人們往往會聯(lián)想到為完成某件事情提供具體的圖樣、實施方案，總之和落實有關(guān)，因而越具體、詳盡越好。但是，體制改革意義上的設(shè)計卻不是這樣。尤其頂層設(shè)計，更不能如此。頂層設(shè)計的確切含義，應(yīng)當是明確改革方向，劃定改革邊界，為來自第一線的改革探索留出空間，降低改革的風(fēng)險。

　　這首先是因為，我國地域廣闊，發(fā)展程度不一，各地條件千差萬別，即使是常規(guī)性工作，尚且不能完全按一個模式進行，更何況改革，尤其是整體性改革。指望制定一個在所有時期、所有情況下對全國所有地方都適用的詳細規(guī)劃，然后大家不折不扣地來執(zhí)行就行，顯然是天真可笑的。其次是因為，全面的、整體性的改革涉及各種最復(fù)雜的關(guān)系和矛盾，會遇到各種不確定因素。不可能設(shè)想，我們對所有這些關(guān)系、矛盾、因素及其變化都了如指掌，提出一一對應(yīng)的解決方案。我們曾經(jīng)假設(shè)，因為掌握著科學(xué)理論，我們能夠通過制定和實施包攬一切的規(guī)劃，實現(xiàn)生產(chǎn)和需求的完全平衡，并因此而選擇了計劃經(jīng)濟。在這方面，歷史已經(jīng)給了我們足夠深刻的教訓(xùn)。

　　特別需要指出，如果普通人這樣理解頂層設(shè)計，可能僅僅是個認識問題；但是，一旦掌握著權(quán)力的部門和決策者也如此理解，那就可怕了。按照這樣的思路推進頂層設(shè)計，最可能的結(jié)果是：公權(quán)力本來是改革的對象，現(xiàn)在卻成了改革的主體，于是，改革變成了權(quán)力對社會的包攬和管制，變成了掌權(quán)者自娛自樂的游戲。

　　強調(diào)改革有發(fā)生這種異變的可能，絕非危言聳聽。在實踐中，我們已經(jīng)在一些部門的所謂“改革創(chuàng)新”中看到了這種變形。從這個角度講，一些學(xué)者對“頂層設(shè)計”的前景懷有憂慮，甚至進而對這個提法持保留態(tài)度，也可以理解。這樣的“頂層設(shè)計”，本質(zhì)上反映的是計劃經(jīng)濟式的思維。

　　必須摒棄把頂層設(shè)計等同于權(quán)力集中的誤識，防止把頂層設(shè)計看作新一輪權(quán)力上收的起點。改革應(yīng)是上下互動的過程。一方面，中央為改革提供明確的理念、思路、原則和框架；另一方面，地方和基層在給定的條件范圍內(nèi)放開手腳，進行探索。這恰恰是鄧小平一直堅持的思路。鄧小平強調(diào)，黨的好政策不是靠少數(shù)人坐在辦公室里想出來的，而是廣大黨組織、黨員和人民群眾在實踐中創(chuàng)造出來的。我們黨把這些好的經(jīng)驗加以概括、總結(jié)，才形成了黨的正確決策。這一思路，今天我們?nèi)匀粦?yīng)當堅持。

　　所以，在重視改革的頂層設(shè)計的同時，很重要的一條，就是要警惕和防止計劃經(jīng)濟思維的復(fù)活。

　　頂層設(shè)計不只是中央的事情

　　對頂層設(shè)計認識的另一個誤區(qū)是，一聽到“頂層”這個詞，一些人就以為是指最高層，好像頂層設(shè)計只是中央的事情。這是不對的。頂層設(shè)計是系統(tǒng)論的概念，其基本含義是，把要做的事情看作一項系統(tǒng)工程，著眼于把事物的整體性和可操作性有機結(jié)合起來，進行統(tǒng)籌思考和規(guī)劃。系統(tǒng)是由若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式聯(lián)結(jié)構(gòu)成的具有某種功能的有機整體。系統(tǒng)作為一個概念是相對的，世界上任何事物都可以看成是一個系統(tǒng)。因此，一方面，一個系統(tǒng)由許多個要素共同組成；另一方面，每個要素本身又是更小的要素組成的系統(tǒng)，只是在母系統(tǒng)中作為子系統(tǒng)存在罷了。

　　所以，正確的理解，應(yīng)該是把頂層設(shè)計視為整體設(shè)計、系統(tǒng)設(shè)計。每個相對獨立的系統(tǒng)都可以有自己的頂層設(shè)計，都要對頂層設(shè)計負起責任。把全黨全國作為一個系統(tǒng)，黨中央便是頂層設(shè)計的責任人；把省、市、縣分別看作系統(tǒng)，各省、市、縣也應(yīng)有自己的頂層設(shè)計。至于基層，更是一個越來越有必要把經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展和社會治理統(tǒng)籌起來進行考慮的系統(tǒng)。

　　因此，應(yīng)該把頂層設(shè)計作為下一步地方和基層推進改革的一項基本要求。近年來，由于不斷深化的改革的推動，在不少地方和基層的改革嘗試中都可以看出，頂層設(shè)計的理念在不斷強化，頂層設(shè)計的原則得到運用。但是，也必須承認，全面而言，改革的狀況不容樂觀。除了相當一些地方缺乏改革動力外，還有相當一部分地方的創(chuàng)新停留在就事論事上，停留在一次次“雨過地皮濕”的活動上，缺乏整體性和系統(tǒng)性，治標不治本，充其量只能收到“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的效果，甚至往往連這樣的效果都沒有。改變這種狀況，迫切需要頂層設(shè)計理念的普及。

　　片面地把“頂層”理解為高層，在實踐中還往往導(dǎo)致這樣一種情況：一些部門出于自己的考慮，加強垂直管理，對地方和基層提出各種要求，作出各種限制，客觀結(jié)果是拿走了本屬于地方和基層的權(quán)力，卻把更多的責任留給下面，使得地方和基層在本地域范圍內(nèi)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)無從談起，嚴重挫傷地方和基層推進整體改革嘗試的積極性。因此，規(guī)范部門的權(quán)力，是改革頂層設(shè)計一項不可缺少的內(nèi)容。

　　頂層設(shè)計不是部門設(shè)計

　　從系統(tǒng)論角度講，或全國，或一個省、一個市、一個縣，都可以當做一個系統(tǒng)來設(shè)計。由此似乎可以推定，一個部門同樣可以作為一個系統(tǒng)來設(shè)計。我們不得不說，這恰恰又是一個重大的認識誤區(qū)。的確，每個部門都有自己的工作，都可以為改進工作進行探索和創(chuàng)新，從更深層次上說，還可以用頂層設(shè)計的理念進行深度探索和創(chuàng)新。但這個道理卻不能簡單地搬用到政治體制改革領(lǐng)域里。政治體制改革，本質(zhì)上是公權(quán)力的改革，是公權(quán)力的重新分配和調(diào)整。部門作為現(xiàn)行權(quán)力格局的一部分，是典型的構(gòu)成公權(quán)力系統(tǒng)運行的要素，應(yīng)當作為改革的對象被納入頂層設(shè)計中，而不是改革的頂層設(shè)計的承擔者。在這方面，它和作為一個系統(tǒng)的省、市、縣有著重大的不同和區(qū)別。

　　現(xiàn)階段改革中往往有一種傾向，就是自覺不自覺地把改革創(chuàng)新混同于工作任務(wù)，把它們布置到部門中去落實。部門工作同樣需要創(chuàng)新不假，卻不是改革的本義，至少不是改革的主要內(nèi)涵。

　　部門通常是為完成常規(guī)工作而設(shè)立。相反地，改革則是要打破常規(guī)。在這一點上，二者實際上存在矛盾。把改革的重任交給部門，就是要求以常規(guī)工作為基本職能的部門把打破常規(guī)作為自己的任務(wù)，這就如同把管理雞群的任務(wù)交給黃鼠狼。在這里我絕無貶低部門工作的意思，在國家權(quán)力運行中，部門工作自然有其不可或缺的意義。我只是想說明，用這個思路來推進改革是不行的。

　　把改革頂層設(shè)計分解到部門去設(shè)計，最直接的結(jié)果有二：一是架空改革，二是改變改革的實質(zhì)。

　　說它架空改革是因為，這個過程本身就是一個消解改革的過程。鄧小平曾經(jīng)強調(diào)，改革是社會主義制度的自我完善。為什么需要完善？就是因為存在不那么完善的方面。而在林林總總的不完善的方面中，最突出的，就是權(quán)力配置不夠合理，運行機制不夠健全，從而使我們執(zhí)政不夠科學(xué)。因此，調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)、理順權(quán)力關(guān)系、規(guī)范權(quán)力運行是改革的題中應(yīng)有之義。但是，上述“落實”式的改革首先把體現(xiàn)權(quán)力配置現(xiàn)狀的部門排除在外，這就使改革沒有了對象，進而失去了理由。

　　這樣一來，改革中許多問題的性質(zhì)就被改變了：該不該擁有某種權(quán)力的問題變成了怎樣使用這種權(quán)力的問題；要不要還權(quán)于社會的問題變成了怎樣加強對社會控制的問題；要不要適度分權(quán)的問題變成了權(quán)力如何自我限制和約束的問題；等等?？傊?，用把改革變成部門任務(wù)的方式代替頂層設(shè)計，或者把頂層設(shè)計等同于部門設(shè)計的簡單相加，必然導(dǎo)致頂層設(shè)計的變形和改革的變質(zhì)。我多次強調(diào)的改革“部門化”和“碎片化”，即為所指。

　　頂層設(shè)計必須以調(diào)整利益格局、遏制既得利益膨脹為目標

　　由于長期執(zhí)政理念和執(zhí)政思路存在問題，我們形成了一套不夠合理、不夠科學(xué)的執(zhí)政體制。對這套體制的弊端和缺陷，鄧小平早在1980年的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中就有全面而系統(tǒng)的概括。改革進行到今天，盡管成就之偉大有目共睹，但我們也不能不承認，這些弊端和缺陷，在現(xiàn)實中仍大量存在。針對這些弊端和缺陷提出的一系列改革任務(wù)，遠未完成。

　　之所以未完成，是因為這種改革比想象的要難。其中最難就難在，權(quán)力的背后是利益，權(quán)力配置背后是各種資源(包括經(jīng)濟資源、政治資源、社會資源、文化資源)和利益的分配。不合理、不科學(xué)的體制，不僅僅使權(quán)力運行狀況不佳，而且還會沉淀出不合理的利益格局。今天的改革已然到了一個關(guān)節(jié)點：不去觸動權(quán)力配置背后的利益格局，對既得利益作出明確限制，很難取信于民。

　　這幾年公眾中開始出現(xiàn)對改革失望的情緒，既非我們的經(jīng)濟發(fā)展不夠快，也非老百姓沒有得到任何實惠。很重要的一個原因是，改革在不少方面不是限制，而是加強了既得利益的地位。特別是，在改革“部門化”、“碎片化”的情況下，一些機構(gòu)借改革為名，行擴權(quán)之實，“改革創(chuàng)新”成了強勢群體、強勢部門攬權(quán)擴權(quán)的工具，更令社會怨聲不斷。前幾年吳敬璉先生就明確指出，部門利益和既得利益的干擾，是深化改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制最主要的障礙。他認為，一個很令人擔憂的現(xiàn)象，就是不少部門明目張膽地把部門利益置于國家利益和民眾利益之上，部門利益和強勢集團結(jié)合得越來越緊密?？催@些年權(quán)力越來越向部門集中的勢頭，便可斷定此言不虛。至于愈演愈烈的腐敗現(xiàn)象，不過是對權(quán)力節(jié)制不力而必然長出的毒瘤而已。

　　因此，改革頂層設(shè)計一個最根本的目標，就是要調(diào)整不合理的利益格局，遏制既得利益的膨脹。強調(diào)改革頂層設(shè)計，強調(diào)改革進入打“攻堅戰(zhàn)”階段，就是要“攻”調(diào)整利益格局、遏制既得利益膨脹這個“堅”。盡管調(diào)整權(quán)力和利益格局、觸動既得利益不是一件容易的事情，會遇到各種各樣的阻力，尤其是來自體制內(nèi)的阻力，但執(zhí)政黨拿出“壯士斷腕”的勇氣沖破這些障礙和阻力，改革才會有光明的前景。離開了這一點，無論談改革，還是談頂層設(shè)計，都沒有實質(zhì)性意義。